חוסר היעילות של המגזר הציבורי מהווה נושא מרכזי בספרות הכלכלית החוקרת ביצועים והקצאת משאבים של גופים ציבוריים. העניין המחקרי בנושא זה החל עם העלייה בדרישה לשירותים ציבוריים באיכות גבוהה במדינות המערב משנות ה-50 של המאה ה-20. לאור הדרישה, ממשלות ברחבי העולם הגדילו את המימון למערכות הבריאות, הרווחה, החינוך, ושאר השירותים הציבוריים, אך השירות לא שופר ברמה גבוהה ביחס להשקעה האדירה של המדינות. ההשקעה שלא הניבה תוצאות ממשית הובילה לביקורת ציבורית רבה בעולם וכתיבה אקדמית ענפה הבאה להסביר את חוסר ההתאמה בין ההשקעה לבין התפוקה של הגופים הציבוריים.
ההגדרה הכללית של חוסר יעילות היא מצב בו ניתן לקבל תפוקה גבוהה יותר מאותה תשומה, או להשיג את אותה התפוקה תוך ניצול תשומות נמוכות יותר. במילים פשוטות, חוסר יעילות של המגזר הציבורי בא לידי ביטוי במסקנה שתמורת אותו תשלום לקופה הציבורית, אותה התשומה, ניתן להשיג שירותים ציבוריים טובים יותר, תפוקה גבוהה יותר. חוסר היעילות של המגזר הציבורי מוביל לרמה נמוכה של ביצועים, הבאים לידי ביטוי בשירותים ציבוריים באיכות ירודה לאזרחים.
אחת מהגישות המרכזיות להבין את חוסר יעילותם של גופים ציבוריים באספקת שירותים היא "תיאוריית הבחירה הציבורית" (Public Choice Theory). זו תיאוריה המדגישה כי גוף ציבורי מורכב מאינדיבידואלים הפועלים למען אינטרסים צרים ואישיים, דבר המוביל לחוסר יעילות של המערכת כולה. ההנחה הכלכלית הבסיסית בגישה זו היא שלמרות שרוב האנשים מבססים חלק ממעשיהם על פרספקטיבה רחבה, דאגה לאחרים או ראיית המכלול, המניע הדומיננטי במעשיהם של אנשים בתחום הכלכלי הוא בעיקר הדאגה לעצמם. תיאוריית הבחירה הציבורית מניחה את אותה ההנחה על מנת להבין התנהגות קולקטיבית ציבורית ושירותים הניתנים לאזרחים – וגם במגזר הציבורי, המניע העיקרי של כלל המעורבים הוא אינטרס עצמי.
די ברור כיצד אנשים הפועלים לאינטרס עצמי בתוך מערכת ציבורית פוגעים קשות ביעילותה במתן שירותים, במיוחד כאשר משווים את התנהלות המגזר הציבורי לזו של המגזר הפרטי. כל אחד ואחד שהתנסה בהתמודדות עם מערכות ציבוריות מבין כי יחסו של פקיד ציבור כלפי הצרכן, האזרח, שונה מאוד מיחס של יצרן במגזר הפרטי ללקוחותיו. זאת בעיקר בשל ההבדלים במקור ההכנסה של הגופים – הכנסות של גוף פרטי מבוססים על לקוחות משלמים, כחלק משוק תחרותי בו החברה הפרטית חייבת לספק את רצונות הלקוח. זאת בניגוד לגוף ציבורי בו אין קשר בין הכנסות הציבור לבין הוצאות הגוף הציבורי, ואין קשר בין ההכנסות למשכורות העובדים. בתחום הציבורי הכנסות הממשלה מגיעות מהאזרחים באופן קבוע כתזרים מיסים מחייבים, ותקציב כל גוף ציבורי מגיע מהתקציב הממשלתי.
בדרך כלל, לפקידי ציבור, בניגוד לעוסקים פרטיים, אין עניין רב ביעילות הגוף והם אינם שואפים לצמצם עלויות ולמקסם רווחים. זאת משום שהפקיד הציבורי אינו מרוויח דבר מפעולות כאלה בניגוד לגוף פרטי. גוף ציבורי לא יכול לפשוט רגל, לפטר את נותן השירות או לא לשלם משכורות, ומנגד, בגוף פרטי מנהלים ובעלי תפקידים מקבלים בונוסים והכנסות על שיפור יעילות הארגון. במילים אחרות, במגזר הציבורי, בניגוד למגזר הפרטי, אין תמריצים אמיתיים להצליח, דבר המהווה פגיעה משמית ביעילות הגופים הציבוריים.
יתרה מכך, לעובדים במגזר הציבורי יש תמריצים דווקא לפעול באופן ההפוך, בחוסר יעילות, זאת ניתן להסביר באמצעות "מודל הלווייתן" (Leviathan Model). מודל כלכלי-ציבורי זה מדמה את הגוף הציבורי לישות אחת, עצומה ומסורבלת, המורכבת מאורגנים שונים שכל אחד מהם שואף למקסם את ההכנסות לארגון שלו ללא קשר לשירות הניתן. כך הגוף הציבורי כולו אינו פועל בתיאום וביעילות הנדרשת. דוגמה לכך היא מצב שמתרחש בניהול תקציבים של חברות ציבוריות הממומנות מכספי ציבור. אם אחראי רכש או תקציב בגוף ציבורי לא מנצל את כל הכסף שתוקצב לגוף עליו הוא אמון, זהו מצב חיובי על פניו מפני שהוא ביצע את תפקידו ביעילות וחסך כספי ציבור. אך לא כך המצב בפועל. אי ניצול תקציב ציבורי מוביל לכך שהתקציב של השנה הבאה יהיה נמוך יותר, מפני שמקבלי ההחלטות רואים שהגוף הצליח להסתדר עם תקציב נמוך יותר. האינטרס של האחראי על התקציבים הוא תמיד להשיג תקציב גבוה ככל הניתן, וכך נוצר המצב האבסורדי בו לקראת סוף שנה מבזבזים כספים ללא צורך ממשי כדי לא לקבל בשנה הבאה תקציב נמוך יותר. זאת בניגוד לכל פרספקטיבה של יעילות ארגונית, וזו פעולה שאף מנהל לא היה מעז לעשות בגוף פרטי או אם היה מדובר בכספו שלו.
מחקרים רבים וגישות נוספות מדגישות את חוסר היעילות של הגופים הציבוריים, והמשותף לרובן הוא שאין לפקידי ציבור תמריץ לחסוך את כספי משלמי המיסים – אך במקום זאת הביורוקרטים מעוניינים למקסם את הקצבות התקציב לגוף עליו הם אמונים. מצב זה מוביל לעלות ייצור גבוהה יותר ליחידה ופוגע באופן קריטי ביעילות הגופים הציבוריים. לכן, כיום כבר ישנה ההבנה שיש צורך בניהול ציבורי חדש, ניהול של גופים ציבוריים באופן דומה לגופים פרטיים, תוך החדרת עקרונות מעשיים מהשוק הפרטי אל תוך המגזר הציבורי. זאת יכול להיעשות באמצעות החלת מודלים של ניהול ארגוני על גופים ציבוריים, אך בעיקר באמצעות שימוש במגזר הפרטי לחלוקה של טובין ציבוריים או חצי-ציבוריים, במה שהיה באופן מסורתי תפקידו של המגזר הציבורי. כיום יש שירותים רבים ושונים אותם מספק המגזר הפרטי, באופן של הפרטה, מיקור חוץ או שיתוף פעולה כ-PPP, אותם אנו מכירים מחיי היום יום – החל מפינוי אשפה וכלה במתן שירותי סיעוד ורווחה.
מעבר למתן שירותים על ידי גופים פרטיים במסגרת השוק החופשי מעלה באופן מהותי את איכות השירות הניתן לאזרחים. מחקר שנערך בשנת 2016 בחן 71 מחקרים קודמים המשווים בין שירותים הניתנים על ידי גופים ציבוריים לאותם שירותים הניתנים על ידי גופים פרטיים, ומצא כי רק 5 מחקרים הראו שהגופים הציבוריים מספקים שירות יעיל יותר. 56 מחקרים הראו יעילות גבוהה יותר הגוף הפרטי, ואילו 10 מחקרים מצאו שיעילות שני הגופים, הפרטי והציבורי, שווים.[1]
זהו מצב אותו אנו מכירים גם במדינת ישראל. זוכרים שבסוף שנות ה-80 שהיינו צריכים לחכות שש שנים עד להתקנת קו טלפון של בזק כאשר היא היתה חברה ציבורית? היום כמובן המצב שונה בתכלית תחת השוק הפרטי. מצב דומה היה כאן גם עם שירותי התקשורת והטלוויזיה, שהשתפרו והתגוונו פלאים לאחר הפרטה של ערוץ 2 באמצע שנות ה-90. כך גם עם קופות החולים מאמצע שנות ה-90, שירותי סיעוד שניתנים על ידי חברות פרטיות תחת רישיון ומכרז ממשלתי, ואפילו סלילת כבישים כמו כביש 6 מהווה צעד בהעברת סמכויות רווחה ושירותים ציבוריים לגופים פרטיים. יתרונות השוק החופשי הם רבים, כגון תחרות ויעילות גבוהה יותר, יכולת של האזרחים לבחור את ספק השירות שלהם, וגם תלות בין איכות השירות וההכנסה של הגוף נותן השירות. עם זאת, גם למגזר הפרטי יש חסרונות וקשיים לספק שירותים, אותם יש לקחת בחשבון בעת שיתוף פעולה בין המגזרים ושימוש במגזר הפרטי לאספקת טובין ציבוריים.
הכותב: אלי מנחם רו"ח ועו"ד בעל משרד עצמאי המתמחה בחברות ורשויות מקומיות, שימש כמבקר רשויות מקומיות וחשב מלווה מטעם משרד הפנים.
המאמר אינו מהווה ייעוץ משפטי מחייב , האמור מעניק מידע כללי בלבד
[1] Gruber, J. (2016). Public Finance and Public Policy, 5th Ed. New York: Worth Publishers.
