שיתוף פעולה בין המגזר הציבורי לגופים פרטיים בצורת שותפות פרטית-ציבורית (Private-Public Partnership), או PPP
בא לידי ביטוי בדרך כלל פרויקטים נרחבים ולטווח ארוך, המקיפים תחומי אחריות רבים מאד. מעצם מורכבותם, גודלם והיקפם, שיתופי פעולה אלו מכילים סיכונים רבים יותר בהשוואה לשיתוף פעולה נקודתי בין הסקטור הפרטי והציבורי – ולכן אחד מהכלים המרכזיים והחשובים בהצלחה של שותפות שכזו הוא ניהול סיכונים נכון. בכל פרויקט של PPP יש ליצור מודל מוגדר ומותאם של חלוקת סיכונים נכונה לצדדים, מודל שעושה שימוש בתועלת היחסית והכוח של כל אחד מהצדדים כדי ליצור חלוקת סיכונים יעילה ואופטימלית.
הבנה וטיפול בסיכונים בפרויקטים של שיתוף פעולה מסוג PPP
חשובים הן למגזר הציבורי והן למגזר הפרטי. משקיעים מהמגזר הפרטי יהיו מוכנים להשקיע כסף וזמן בפרויקט משותף רק אם הסיכונים הכרוכים בפרויקט הם פרופורציונליים לתשואה הצפויה ממנו, כאשר הבטחה לתשואה גבוהה בדרך כלל מאפשרת קבלה של יותר של סיכונים ולהיפך. עם זאת, אין מודל אחיד ומקובל של חלוקת סיכונים בפרויקטים אלו. למרות ש-PPP הוא מודל שותפות מוכר ונפוץ בעולם במגוון פרויקטים, כל פרויקט ופרויקט, בשל המורכבות שלו והמאפיינים הייחודיים בו, מכיל רכיבים שונים, השקעות שונות, תשואה צפויה שונה, מספר גופים ורשויות שונה, וגם חלוקת סיכונים אופטימלית אחרת. לכן זיהוי סיכונים, הקצאתם בין הצדדים והפחתת סיכונים, יכולים להשתנות במידה רבה בהתאם למודל בו נעשה שימוש ובהתאם לפרויקט עצמו.
ניתן לחלק את ניהול סיכונים בפרויקטים של PPP לשלושה שלבים מובחנים – זיהוי והערכת סיכונים (risks identification and assessment), הקצאת סיכונים בין הצדדים (risks allocation) ומיתון ומזעור סיכונים (risks mitigation). שלושת שלבים אלו כרוכים אחד בשני, מפני שזיהוי והערכה טובה של סיכונים מוביל לחלוקה יעילה של סיכונים ובכך גם לפיתוח משותף של טכניקות למיתון והפחתת הסיכונים. אלו אבני יסוד ביעילות השותפות לאורך זמן.
הצעד הראשון כאמור הוא כאמור זיהוי והערכת סיכונים, זאת בכדי להגדיר ולהבין את כלל הסיכונים הכרוכים בפרויקט במטרה ליצור הקצאת סיכונים מלאה ללא הפתעות בעתיד. הרעיון הבסיסי הוא להבין שסיכונים הם היבט מושרש בפרויקטים מורכבים, ושלל ההיבטים של שיתוף פעולה זה יוצר גם שלל סיכונים. יש יותר גופים מעורבים, יותר אינטרסים של הצדדים, כמות גבוהה מאד של השקעות ותקופות זיכיון ארוכות בהם דברים לא צפויים יכולים להשתבש. לפיכך, שיתוף פעולה מוצלח בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי באופן של PPP חייב למפות את כלל הסיכונים האפשריים ולצפות סיכונים ארוכי טווח כדי למנוע חיכוכים בעתיד.
חשיבות זיהוי הסיכונים טמונה במורכבות וייחודיות כל פרויקט. יש סוגים שונים של קטגוריזציה כללית של סיכונים שקיימים כמעט בכל פרויקט, כגון סיכונים הנובעים מבנייה שיכולים להיות למשל עלויות גבוהות מהצפוי, בעיות מול ספקים וקבלני משנה, עיכובים, ועוד. יש סיכונים כלכליים רבים כגון השפעה של ריבית גבוהה או הכנסות נמוכות מהצפוי, יש סיכונים פוליטיים כגון שינויים בחקיקה או ברגולציה, ועוד רבים אחרים, המשתנים ברלוונטיות שלהם ובהשפעתם על פרויקטים שונים. כך למשל סיכונים הכרוכים בבניית כביש 6 בישראל שונים מהסיכונים הכרוכים בבניית ותפעול מתקני התפלה בחולות פלמחים, ואלו שונים מהסיכונים בפרויקט לשינוע אשפה ישירות מהבתים עד למטמנה בעירונית שנבנה בשכונת מגורים חדשה ביבנה. יתרה מכך – לא רק שבכל פרויקט סיכונים שונים באים לידי ביטוי, אלא גם בכל מדינה ומדינה יש סיכונים אחרים יש מדינות שהיציבות הכלכלית שלהם נמוכה. יש מדינות בהם יש שחיתות גבוהה, ויש מדינות עם אקלים פוליטי לא יציב. כל אלו מציבים סיכונים ארוכי טווח שיש להתייחס אליהם.
השלב השני הוא חלוקת סיכונים בין הצדדים. גם כאן, בדומה לזיהוי סיכונים, כל פרויקט ופרויקט מחייב מנגנון אחר של חלוקת סיכונים. לאחר שכל הסיכונים האפשריים לפרויקט זוהו, עולה הצורך לקבוע מי מהצדדים נושא בכל סיכון, האם זהו המגזר הפרטי או הציבורי, וזאת בהסכמה ודיונים משותפים של הצדדים. חלוקת סיכונים מאוזנת ונכונה היא המפתח להצלחה של פרויקטים מסוג PPP. באופן טבעי, כל צד מעדיף לקחת על עצמו מעט סיכונים ככל הניתן ולהשאיר לצד השני לקחת את מרבית הסיכונים, ולמעשה לגוף הציבורי יש את הכוח לקבוע ולכפות חלוקת סיכונים לא סימטרית. אך בכך הוא יכול להכשיל את הפרויקט כולו ולפגוע ביעילות שיתוף הפעולה. המפתח הוא יצירת חלוקת סיכונים מאוזנת, באופן המועיל ביותר לצדדים, בהתאם לרמות האחריות של כל אחד מהצדדים, ולשאוף שכל אחד מן הצדדים ינהל את הסיכונים במקום בו יש לו יתרון יחסי.
מספר עקרונות כללים לקביעת מנגנוני חלוקת סיכונים. האחד הוא לחלק את הסיכונים בהתאם ליכולת של כל אחד מהצדדים להתמודד אתו, כלומר, אם המגזר הפרטי יכול להתמודד טוב יותר עם סיכונים כלכליים אז סיכון זה יהיה מוטל עליו, ומנגד אם זו אחריות הצד הציבורי להתמודד עם שינויי חקיקה או אקלים פוליטי, אז סיכון זה מוטל עליו. סוג חלוקה אחר הוא חלוקה בהתאם לתחומי אחריות, לדוגמה, מי שעליו מוטל מימון הפרויקט הוא זה שיישא בסיכונים הקשורים למימון, או אם המגזר הפרטי הוא זה שאחראי על תכנון מקיף של הפרויקט אז מן הראוי שכל פגם בתכנון וסיכונים נוספים הנוגעים בתכנון יוטלו עליו. כמו כן, יש מודל לחלוקת סיכונים המטיל תחומי אחריות קבועים על כל אחד מהצדדים. לפי זאת, סיכונים הקשורים לממשל, לחוקים, רגולציה, אירועים בלתי צפויים (force majeure), היבטים של מקרו כלכלה ותכנון בפרספקטיבה מדינית אמורים להיות מוטלים על המגזר הציבורי, ואילו היבטים אחרים כגון תכנון נקודתי, תפעול ומימון יוטלו על המגזר הפרטי. חשוב להבין שלמרות שתכלית שיתוף הפעולה הוא להעביר כמה שיותר סיכונים למגזר הפרטי, סיכונים שהיו מוטלים על המגזר הציבורי, אך עדיין חייב להישמר איזון בין הצדדים לשיתוף פעולה יעיל.
השלב השלישי לאחר חלוקת סיכונים הוא היכולת והצורך למתן ולמזער סיכונים. חשוב להבין כי לא ניתן לבטל סיכונים בכל פרויקט, במיוחד לא בפרויקטים של שיתוף פעולה מסוג PPP, וככל שחלוקת סיכונים תהיה יעילה עדיין הסיכונים יהיו קיימים. עם זאת, ניתן לנהל סיכונים באופן שימזער וימתן אותם עד לרמה מקובלת וסבירה. מיתון סיכונים מתבצע לאחר זיהוי סיכונים ובמקביל לשלב הקצאת הסיכונים, אז על הצדדים לקבוע מה ניתן לעשות וכיצד יש להתנהל כדי להפחית את ההסתברות שאירוע מסוכן יתרחש. זאת באמצעות אסטרטגיות מוכרות וקבועות לניהול סיכונים, כגון שימוש בביטוח, ערבויות, חלוקת סיכונים לקבוצות קטנות, מנגנונים לחלוקת רווחים, הפחתת סיכוני בניה, סיכום על מחיר מובטח, ועוד. גם כאן, אופן מזעור ומיתון הסיכונים שונה מאד בין פרויקטים, שוב, בשל המורכבות שלהם והייחודיות של כל פרויקט.
נושא זה של חלוקת סיכונים בפרויקטים של PPP מהווה חלק מהותי ומרכזי בספרות המחקרית והתיאורטית בנושא. חוקרים בחנו עשרות ומאות פרויקטים של PPP ברחבי העולם, במיוחד במדינות שעוברות בעשרים השנים האחרונות פיתוח מואץ כגון הודו וסין, ומיפו את הסיכונים, תיארו את חלוקתם ואת האסטרטגיות למיתונם, והמידע המובא כאן הוא על קצה המזלג. בכל מקרה חשוב להבין את המקום המרכזי של זיהוי וחלוקת סיכונים בשיתוף פעולה ארוך של PPP לאורך זמן רב. ללא קשר לתנאים של כל פרויקט ופרויקט, זיהוי סיכונים, חלוקה מוצלחת ויישום אסטרטגיות למיתון סיכונים הם צעדים מכריעים בהצלחת פרויקט, וזיהוי סיכונים רבים מוקדם ככל האפשר הוא כנראה ההיבט החשוב ביותר להצלחה.
