מהי שותפות פרטית-ציבורית Private-Public Partnership (PPP)?
אחת הדרכים הנפוצות ביותר כיום לשיתופי פעולה בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי מכונה בשם הכולל "שותפות פרטית-ציבורית", באנגלית Private-Public Partnership, ובקיצור PPP. זהו מושג רחב המתאר מגוון סוגים של שיתוף פעולה בין המגזרים למטרת הספקת שירותים ציבוריים על ידי גוף פרטי. PPP שונה מהפרטה, שהיא צורה אחרת לחלוטין של שיתוף פעולה בה אמנם המדינה גם כן מעבירה שירותים לחברות פרטיות אך היא מנתקת עצמה לחלוטין מהשירות הניתן. תחת PPP, אמנם החברה הפרטית מספקת את המוצר או השירות, הטובין הציבוריים ועיקר האחריות לחלוקתם לאזרחים נותרים בידי הרשות הציבורית.
יש דרכים רבות ומגוונות של שיתוף פעולה באופן של PPP, אך באופן כללי זהו מצב בו המגזר הציבורי מתקשר עם חברה פרטית לגבי אספקת שירותים או טובין ציבוריים לטווח ארוך באופן הבא – החברה הפרטית לוקחת על עצמה תחומי אחריות שונים וסיכונים תפעוליים שונים, בהתאם לחוזה, כגון תכנון, בנייה של המפעלים או המתקנים הנדרשים, מתן השירות או הספקת המוצר, ומקבלת תשואה כספית בתמורה. התשואה המתקבלת יכולה להיות תשלום ישירות מהאזרחים, תשלום מהגוף הציבורי, או כל צורה אחרת של רווחיות וכדאיות כלכלית. PPP מתייחס בדרך כלל לצורות ספציפיות של יחסים חוזיים בין הצדדים, וניתן להגדיר שיתוף פעולה זה כחוזה פיננסי וארגוני בין גוף ציבורי לגוף פרטי המכיל חלוקת אחריות וחלוקת סיכונים בתחום פעולה מוגדר.
אך מהו למעשה PPP ואיך זה קשור לכלל הציבור? ובכן, אנו חווים שיתוף פעולה מסוג זה בכל יום בישראל באספקת שירותים בסיסיים. נבחן במבט כללי את אספקת המים בישראל, אספקת טובין ציבוריים שנעשה בחלקו הגדול כיום בישראל על ידי חברות פרטיות באופן של התפלת את מי הים תחת חוזים שונים של PPP. חברה פרטית היא זו שבנתה את מתקני ההתפלה, את התשתיות הנדרשות, החברה הפרטית מתפעלת את המתקנים וכל העובדים הם עובדים בחברה פרטית, ובסופו של תהליך היא מזרימה את המים המותפלים אל תשתית המים הארצית תמורת תשלום פר יחידת מים. אך המים עצמם הם עדיין משאב בניהול המדינה באמצעות חוקים ורגולציות נוקשים לגבי טיב המים, כמות, מחיר, וכדומה. האדמות עליהן נבנו המתקנים הם לא אדמות פרטיות ששייכות לחברה הפרטית אלא אדמות מדינה שהוקצו לחברה הפרטית אך ורק לשם השגת המטרה הציבורית. החוזה בין המדינה לבין החברה הוא חוזה המפרט בדיוק את הדרישות מהמתקן, את אופן אספקת המים, את הרמות הנדרשות לאיכות המים, את כמויות המים לאספקה, את מחיר המים, את תחומי האחריות של החברה, את אופן הפעילות השוטפת, הסיכונים שהחברה לוקחת על עצמה, וכמובן גם מנגנוני פיקוח ליישום ההנחיות הללו. המדינה גם נשארת חלק מההליך מפני שהיא זו שמקבלת את המים המותפלים ועדיין המדינה אחראית לשינוע המים, לבניית תשתית כלל ארצית, ולדאוג לכך שבסופו של דבר המים הללו יגיעו אל הברז של כל אזרח ואזרח.
חשוב לציין כי למרות שהתנאים החוזיים משתנים בין מתקן למתקן בתחום התפלת המים בישראל, המסגרת של שיתוף הפעולה המתואר בדמות PPP היא זהה – המדינה מתקשרת בחוזה מקיף עם חברה פרטית לאספקת מוצר או שירות ציבורי לטווח ארוך במשותף, החברה עצמה בונה ומתפעלת את המתקנים או השירות בהתאם לחוזה ומספקת את המוצר, הגוף הציבורי מהווה גוף מפקח שעדיין יש לו אחריות על הטובין והוא עדיין מעורב בהליך, כל זאת תמורת תשלום כפי שנקבע. חשוב להבהיר כי למרות התיאור הכללי להמחשת המושג, שותפות באופן של PPP מהווה יחסים חוזיים מורכבים עד מאד. יש דגמי פעולה ומודלים שונים דרכם שותפות זו באה לידי ביטוי ביחסים חוזיים, השונים ברמת המעורבות של המגזר הפרטי בשרשרת אספקת הטובין הציבוריים, בחלוקת הסיכונים, במנגנוני התשואה ובמאפיינים רבים ונוספים.
למרות זאת, שותפות מסוג PPP פועלת לפי שלושת המאפיינים הבאים:
- תיאום הדדי של פעילויות ושגרת פעולה: תיאום הוא עיקרון בסיסי בכל שותפות בין גופים, והוא מאפיין מרכזי ומקיף בשותפות מסוג PPP. שיתוף פעולה מסוג זה חייב ליצור מנגנון חוזי של תיאום, בעיקר של תפעול השירות ושגרת הפעולה, כדי להבטיח שאספקת השירות לאזרחים תישאר באיכות הנדרשת.
- רמה מוגדרת של חלוקת סיכונים, תחומי אחריות ורווחים: חלוקת סיכונים ותחומי אחריות נחשבים למרכיב העיקרי בשיתוף פעולה מסוג PPP. שיתוף הפעולה בין המגזר הציבורי והפרטי חייב להיות מורכב מרמה הוגנת של חלוקת סיכונים ותחומי האחריות, מפני ששיתוף פעולה מסוג זה מהווה מסגרת חוזית מורכבת מאד ואורכת טווח, תקופה בה דברים רבים יכולים להשתבש, ויש חשיבות עליונה לבנות מערך חוזי ברור והוגן לכל הצדדים כדי שהשותפות ארוכת הטווח תצלח. דבר זה נכון גם לגבי רווחיות, וחשוב ליצור מנגנון פיננסי שימשוך את המגזר הפרטי המונע מרווח לא רק בכדי ליצור משיכה לחברות רבות ככל הניתן, אלא גם מפני שרמה גבוהה יותר של רווחיות מאפשרת הטלת סיכונים רבים יותר על המגזר הפרטי.
- הסדר ארגוני מיוחד בין הגוף הפרטי לציבורי: כל PPP מהווה שותפות שדורשת הסדר ארגוני נרחב בכדי למסד אותה ולייעל את הפעילות. אם נשוב לדוגמת הספקת המים, בכדי שהשותפות בין המדינה לחברות המתפעלות את המתקנים תהיה שותפות יעילה, המדינה חייבת להתאים עצמה לשותפות באופן ארגוני באמצעות בעלי תפקידים או מחלקות ייעודיות שיטפלו ספציפית בשיתוף בנושא זה וגם לדאוג לתשתיות מתאימות. זאת בנוסף לכך שהגוף הפרטי חייב להתאים עצמו לדרישות המדינה.
אמנם שיתוף פעולה מסוג זה מהווה מסגרת ארגונית וחוזית מורכבת מאד, יישום מוצלח של PPP מוביל לרמה גבוהה של יעילות באספקת טובין ציבוריים או שירותים מאשר הספקתם על ידי המגזר הציבורי בלבד או המגזר הפרטי בלבד. שיתוף פעולה מסוג זה לוקח את היתרונות היחסיים של כל אחד מהצדדים ומשלב אותם – מצד אחד היעילות התפעולית של המגזר הפרטי מצליחה להתגבר על חוסר היעילות של המגזר הציבורי, ומצד שני האחריות הציבורית והפיקוח של המגזר הציבורי מצליחים להתגבר על חוסר היכולת של המגזר הפרטי, המונע מרווחים, להשיג מטרות חברתיות כגון אספקה שוויונית של הטובין הציבוריים. כל אחד מהצדדים מרוויח משותפות זו גם בדרכים אחרות. שיתופי פעולה מסוג זה מספקות יותר הזדמנויות עסקיות למגזר הפרטי ותורמות לצמיחה במשק ועידוד הכלכלה, והמגזר הציבורי משיג שירות טוב באותה מידה לפחות בהשקעה נמוכה יותר, ובכך מתפנים כספים למימוש מטרות ציבוריות אחרות. בשל היתרונות הרבים של שיתוף פעולה מסוג זה, הלכה למעשה, כיום כמעט כל סוגי שיתופי הפעולה בין המגזר הפרטי לציבורי מהווה צורה זו או אחרת של PPP.
